نقش ادارات دولتی در اتباط با اجرا، جمع آوری و تسهیم حقوق دولتی بین گروه های ذی نفع
خواه سیستم اداره کشور به صورت فدراسیون باشد (مانند استرالیا، کانادا، مالزی و ایالات متحده) یا خیر، کشورها عموماً در سه سطح مرکزی یا فدرال؛ ایالتی، استانی یا منطقه خودمختار؛ و منطقه ای، بخشی، محلی یا انجمنی اداره می شوند. با این وجود، در زمینه مدیریت منابع معدنی و وضع قانون و اداره حقوق دولتی در بین کشورهای مختلف، اتفاق نظر وجود ندارد.
ساده ترین سیستم های اجرایی در کشورهایی دیده می شوند که قوای مقننه و مجریه متمرکز هستند. این برای بسیاری از کشورهای در حال توسعه مانند بیشتر کشورهای آفریقایی، پاپوا گینه نو و مغولستان یک حقیقت است. در سایر موارد، تدوین سیاست و قدرت قوای مقننه ممکن است در مقایسه با نهاد مجری و جمع آوری کننده حقوق دولتی در سطح بالاتر دولت (مرکزی) قرار داشته باشد. برای مثال، در چین و هند، خط مشی و وضع قانون برای حقوق دولتی در حیطه اختیارات دولت مرکزی است، در حالیکه اجرای قوانین مربوطه و جمع آوری حقوق دولتی بیشتر به صورت غیرمتمرکز در سطوح ایالتی و استانی انجام می شود. حداکثر تمرکز زدایی در اندونزی انجام شده؛ در این کشور با معرفی قانون مدیریت منطقه ای، شرکت ها بیش از این برای موارد مرتبط با اجرای حقوق دولتی با دولت مرکزی سر و کار ندارند. در عوض، انجام این امور بر عهده دولت های استانی و چندین (در حدود 330) حاکم نیابتی و شهرداری یا مقامات شهری در محل پروژه می باشد. مدارک و شواهد از یک نیاز واضح و فوری برای تقویت سازمانی این ساختارهای اداری حکایت می کند.
در بعضی از فدراسیون ها، مانند تمام ایالت های استرالیا، کانادا و مالزی، دولت مرکزی یا فدرال نقش قانونی اندکی در اداره زمین و منابع دارد؛ یا اصولاً فاقد چنین نقشی است. در نتیجه، مقررات حقوق دولتی در برخی از قوانین ایالتی و آیین نامه های تهیه شده توسط قانونگذاران ایالتی که به تصویب پارلمان های ایالتی رسیده، گنجانده شده است. با این وجود، در بیشتر موارد، دولت های مرکزی یا فدرال دارای قدرت بلامنازع بر منابع معدنی دریایی و سرزمین های تحت قلمرو قدرت فدرال هستند (مانند سرزمین های شمال غربی کانادا) و در برخی موارد بر مواد معدنی استراتژیک مانند اورانیوم تسلط دارند. این بدان معنا نیست که دولت های مرکزی یا فدرال نمی توانند هیچ قدرتی بر مساله مدیریت منابع اعمال کنند، بلکه این قدرت عموماً به صورت غیر مستقیم و اغلب از طریق قدرت قانونی آنها بر کنترل واردات و صادرات، حقوق گمرکی و مالیات ها، سرمایه گذاری خارجی، نرخ ارز و به طور فزآینده ای، مسایل زیست محیطی و بومی اعمال می شود.
در آرژانتین، با وجود اینکه مدیریت منابع معدنی به استان ها محول شده است، دولت مرکزی قدرت تعیین سقف حداکثر نرخ حقوق دولتی قابل اعمال را دارد (در حال حاضر 3 درصد).
با توجه به این حقیقت که قانون حقوق دولتی در ایالت ها یا استان های مختلف متفاوت است (شامل نرخ های مختلف حقوق دولتی و روش های محاسباتی برای مواد معدنی مختلف)، سیستم های فدرال دولت عموماً منجر به یک اختلاط بسیار پیچیده و متناقض از رژیم ها در سطح ملی می شود.
مثال هایی از ساختارهای اداری در کشورها
این مساله که حقوق دولتی باید به عنوان مالیات تلقی شود یا به صورت جایگزین، به عنوان جبران خسارت در قبال استخراج منابع متعلق به جامعه در نظر گرفته شود، در بسیاری از جهات با نوع موسسه صاحب اختیار در زمینه اجرا و جمع آوری حقوق دولتی ارتباط تنگاتنگی دارد. در بیشتر کشورها، تدوین خط مشی و اجرای حقوق دولتی از وظایف اولیه نهادهای زیر است:
-
وزارت دارایی، خزانه داری و مقامات مالیاتی مربوطه، یا
-
وزارت معادن، با رایزنی با نهادهای فوق و یا
-
ادارات یکپارچه مدیریت و برنامه ریزی اقتصادی و توسعه ذخایر طبیعی
در مورد بولیوی، چین، کوبا، نوادا (ایالات متحده)، پرو، فیلیپین و آفریقای جنوبی، حقوق دولتی به صورت مالیات غیرمستقیم یا مالیات مکمل در نظر گرفته می شود و مقررات مربوطه درون قوانین مالی آنها قرار گرفته است. با این وجود، تدوین خط مشی حقوق دولتی، تحت سلطه وزارت دارایی، و اجرا و جمع آوری حقوق دولتی توسط مقامات مالیات یا درآمد داخلی صورت می گیرد.
بر خلاف آن، در کشورهایی که حقوق دولتی به عنوان غرامت استخراج ذخایر یک کشور در نظر گرفته می شود، رژیم حقوق دولتی عموماً بر اساس قوانین معدنی و مقررات مربوطه است و اداره مربوط به معادن یا معادل آن، صاحب اختیار اجرای آن است. در بیشتر موارد، اجرای حقوق دولتی با مشاوره نزدیک با وزارت مربوط به امور مالی و خزانه داری و سایر بخش های مرتبط با برنامه ریزی، تجارت و توسعه اقتصادی، صورت می پذیرد.
در برخی موارد، مانند آرژانتین، میشیگان (ایالات متحده)، پرو، ساسکاچوان و بعضی ایالت های استرالیا، برنامه ریزی و توسعه اقتصادی، تجارت و مدیریت منابع به منظور ایجاد هماهنگی بیشتر و کاهش زمان مورد نیاز برای تصویب و اجرای توسعه توسط یک ابرسازمان واحد انجام می شود. تحت چنین رژیم هایی و به خصوص در اقتصادهای مبتنی بر مواد معدنی، وزارت مربوط به معادن تمایل دارد نفوذ قابل توجهی در کابینه و حمایت سیاسی قدرتمندی از جانب صنعت داشته باشد. جای تعجب نیست که صنعت، اداره معادن را به عنوان یک مطلّع خوب در زمینه ویژگی ها و نیازهای خاص صنعت معدنکاری می شناسد و در نتیجه، در مقایسه با ادارات رسیدگی کننده به مسایل مالی برای این کار تناسب بهتری دارد.
از نقطه نظر اجرایی، شایسته است در نظر گرفته شود که آیا حقوق دولتی به طور کامل به سطحی از دولت که صاحب اختیار جمع آوری آن است اختصاص می یابد یا به طور کامل یا بخشی از آن به سطح بالاتر یا پایین تر دولت ارسال می شود.
نحوه تخصیص نیز اهمیت دارد؛ به این صورت که حقوق دولتی ممکن است برای تامین بودجه عادی فرآیندهای بودجه ای دولت به صندوق عمومی وزارت خزانه داری تخصیص یابد؛ یا ممکن است برای برنامه های کاربردی خاص اختصاص داده شود. تحت چنین سیستمی، مناطق و جوامعی که معدن در آنها قرار گرفته و حقوق دولتی از آنها جمع آوری شده است، باید برای تخصیص بودجه از طریق فرآیندهای معمول سیاسی به رقابت بپردازند. این ممکن است باعث رنجش و فشار سیاسی در مناطق میزبان معدنکاری شود که هیچ سود خاصی برای آنها ندارد و در برخی موارد حتی ممکن است مضراتی نیز متوجه آنها سازد. در سیستم دوم، وجوه حقوق دولتی برای استفاده انحصاری یک منطقه یا جامعه خاص یا حتی برای تامین مالی طرح های خاص در سطح دولت، منطقه یا جامعه اختصاص می یابد. در غیاب سایر مکانیزم های توزیع مجدد ثروت، این رویکرد ممکن است منجر به اختلاف قابل توجه و گاهی اوقات ناخواسته (از نظر سیاسی) در ثروت و استاندارهای زندگی در مناطق مختلف یک کشور شود.
مقایسه حقوق دولتی در کشورهای منتخب
در این بخش خلاصه ای از رویکردهای حقوق دولتی در کشورهای منتخب در آفریقا، آسیا و اقیانوسیه، استرالیا، آمریکای لاتین و آمریکای شمالی گردآوری شده است.
آفریقا
مشاهدات زیر از سیستم های حقوق دولتی در کشورهای آفریقایی به دست آمده است:
-
در بیشتر کشورهای آفریقایی، شیوه استاندارد این است که حقوق دولتی در چارچوب قانونی آورده شود. بیشتر کشورهای آفریقایی نوعی حقوق دولتی را اعمال می کنند. دو استثنای قابل توجه، آفریقای جنوبی و زیمباوه هستند. آفریقای جنوبی در حال تصویب لایحه حقوق دولتی است؛ یک پیش نویس در سال 2003 منتشر شد و پیش نویس دوم آماده انتشار است. با توجه به گزارشات، زیمباوه نیز در حال بررسی اعمال حقوق دولتی است.
-
بیشتر کشورهای آفریقایی که حقوق دولتی از نوع مبتنی بر ارزش اعمال می کنند، در زمان تعیین مبنای حقوق دولتی، اجازه می دهند برخی از هزینه ها از درآمد حاصل از فروش کسر شود. ضروری است در تعیین هزینه های کسر پذیر احتیاط شود. این کسورات تحت تاثیر اهداف سیاستی هستند. برای مثال، کشورهایی که قصد افزایش ارزش افزوده مواد معدنی داخلی را دارند، از حقوق دولتی NSR (بر اساس درآمد ناخالص منهای هزینه ذوب و حمل) استفاده می کنند که اجازه می دهد علاوه بر هزینه های حمل خارج از معدن و سایر هزینه ها، هزینه های ذوب، فرآوری و تصفیه نیز کسر شوند. مهم است در ابتدا اطمینان حاصل شود که ارزش فروش، بر اصول معاملات آزاد منطبق است.
-
نرخ حقوق دولتی مبتنی بر ارزش، از 0 تا 12 درصد برای کشورهای منتخب متفاوت است. نرخ های پایین یا صفر، لزوماً مشوق سرمایه گذاری در آفریقا نیست. زیمباوه یک مثال مناسب است. علی رغم نرخ حقوق دولتی صفر، سایر فاکتورها از قبیل کاهش تولید ناخالص داخلی (GDP)، تورم غیر قابل کنترل، وضعیت ناپایدار سیاسی، رفتار خصومت آمیز رییس جمهور با خارجیان و صرف نظر کردن قابل توجه از سرمایه گذاری در سایر بخش ها، سرمایه گذاری را غیر جذاب کرده است.
-
بیشتر کشورها با قوانین معدنی قدیمی تر، نرخ های متفاوتی برای مواد معدنی مختلف دارند. این تفاوت ناشی از مسائل حق حاکمیت ملی می شود که در آن برخی مواد معدنی برای کشور میزبان از اهمیت بیشتری برخوردار است. زامبیا و غنا با استانداردسازی رژیم های خود برای تمام انواع مواد معدنی، از این رویکرد دور شده اند. با وجود مطلوب بودن استانداردسازی، ایجاد تغییرات مکرر در نرخ حقوق دولتی در زمان تغییر شرایط بازار، می تواند باعث دلسرد کرد سرمایه گذاران بالقوه آینده که نگران چنین بی ثباتی هستند شود. غنا از طریق یک مکانیزم پلکانی بر این مشکل غلبه کرده است که به موجب آن کسب و کارهای با سودآوری بالا، در مقایسه با سایرین، نرخ بالاتری برای حقوق دولتی مبتنی بر ارزش پرداخت می کنند که این امر باعث انعطاف پذیری و پیش بینی پذیری می شود.
-
با وجود اینکه طراحی رژیم های مختلف حقوق دولتی برای سرمایه گذاری در مقیاس های گوناگون شیوه استانداردی نیست، به نظر می رسد که با مالکان حق معدنکاری در معادن دستی و کوچک مقیاس به طور متفاوتی رفتار می شود. این مساله بیشتر به دلیل دشواری های رسمی سازی در این بخش است. رویکرد زامبیا، در گنجاندن حقوق دولتی در اجاره سالیانه تولیدکنندگان معادن کوچک مقیاس، یک مثال مستدل از اعمال مناسب مالیات در این بخش است.
-
رویکرد استاندارد در کشورهای منتخب، امکان تعویق یا کاهش حقوق دولتی در زمان سختی را فراهم می کند. چنین تصمیمی در تانزانیا و زامبیا مربوط به حاشیه عملیاتی است و اصل حقوق دولتی پلکانی در غنا به صورت خودکار، کاهش حقوق دولتی را امکانپذیر می کند (تنها نکته قابل تأمل این است که آیا طیف 3 تا 12 درصد برای عملیات های حاشیه ای و زیان ده منصفانه است یا خیر).
آسیا و اقیانوسیه
مشاهدات زیر در سیستم های حقوق دولتی در کشورهای آسیا و اقیانوسیه انجام شده است:
-
منطقه آسیا- اقیانوسیه دارای یک تنوع غنی از کشورها با فرهنگ های به شدت متفاوت و سیستم های حکومتی مختلف است. در برخی کشورها (برای مثال، چین، مالزی و پاکستان)، دولت های ایالتی نقش مهمی در اداره بخش معدن ایفا می کنند، در حالیکه در سایر کشورها، دولت مرکزی سردرمدار است.
-
تمام کشورهای آسیا- اقیانوسیه مورد مطالعه، نوعی حقوق دولتی اعمال می کنند، که انواع رایج آن شامل حقوق دولتی برمبنای واحد تولید یا فروش (اغلب برای کانی های صنعتی) و حقوق دولتی برمبنای ارزش است. نرخ حقوق دولتی بر مبنای ارزش نسبتاً کم است (نوعاً 3-2 درصد برای فلزات پایه). مبنای ارزش از یک کشور به کشور دیگر متغیر است اما بیشتر به قیمت بازار نظر دارد تا ارزش درج شده در صورت حساب.
-
برخی از کشورها در منطقه که دارای صنایع معدنکاری کوچک مقیاس قابل توجهی هستند، مالیات اختصاصی برای این معدنکاران پیش بینی کرده اند.
-
با وجود اینکه برخی از کشورها امکان تعویق یا کاهش حقوق دولتی یا هر دو را فراهم کرده اند، در شرایط دشوار بسیاری از آنها این کار را نمی کنند.
استرالیا
نکات زیر در سیستم های حقوق دولتی استرالیا و ایالت های آن مشاهده شده است:
-
بیشتر انواع حقوق دولتی در سطح ایالتی اعمال می شود.
-
سیستم حقوق دولتی به شدت تفصیلی است، به طوریکه مواد معدنی گوناگون دارای روش های ارزش گذاری یا نرخ های متفاوتی برای محاسبه حقوق دولتی هستند. بیشتر حقوق دولتی وضع شده ایالتی بر مبنای واحد یا ارزش هستند؛ با این وجود، یک ایالت (سرزمین شمالی) رویکرد خود را به حقوق دولتی بر مبنای سود تغییر داده است.
-
استرالیای غربی در تلاش برای برانگیختن فرآوری محلی، نرخ های بالاتری بر مواد معدنی خام (کانسنگ) در مقایسه با محصولات دارای ارزش افزوده (فلزات) اعمال می کند.
-
برخی از ایالت ها امکان تعویق یا کاهش حقوق دولتی را فراهم کرده اند؛ اما ایالت هایی هستند که چنین تسهیلاتی ندارند.
آمریکای لاتین
-
دو کشور بسیار مهم تولیدکننده مواد معدنی در منطقه، یعنی شیلی و مکزیک، حقوق دولتی اعمال نمی کنند و در آرژانتین نیز در برخی ایالت ها، حقوق دولتی اخذ نمی شود.
-
کشورهای وضع کننده حقوق دولتی، بیشتر بر سیستم های مبتنی بر ارزش تکیه دارند و نرخ ها “عادلانه” است و به جای واریز به خزانه مرکزی، تمایل دارد آن را به گروه های ذینفع توزیع کند.
آمریکای شمالی
-
در بیشتر حوزه های قضایی کانادا، بر اساس سود یا درآمد خالص بر معادن مالیات وضع می کنند. شیوه های محاسباتی در مقایسه با سایر سیستم های مبتنی بر ارزش یا واحد، پیچیده هستند و به منظور تشویق انجام فرآوری بیشتر در ایالت یا کشور، عموماً تخفیف های ویژه برای فرآوری قائل می شوند. بر بیشتر مواد معدنی، مالیات با نرخ یکسان وضع می شود و مبنای مالیاتی در حوزه های قضایی یکسان است. نرخ های پلکانی در برخی در حوزه های قضایی اعمال می شود؛ سایرین دارای آستانه حداقل سود هستند که به بالاتر از آن، یک نرخ مالیات یکسان تعلق می گیرد. در انتاریو، به معادن جدید یک دوره سه ساله معافیت مالیاتی پیشنهاد می شود که در ارتباط با محدودیت 10 میلیون دلاری در سود مشمول مالیات است. مالیات معادن دور افتاده در انتاریو، با یک دوم نرخ معمول برای سایر معادن اعمال می شود و برای آنها یک معافیت مالیاتی 10 ساله در نظر می گیرند که در ارتباط با همان محدودیت 10 میلیون دلاری در سود مشمول مالیات است. ساسکاچوان، دارای بیشترین تنوع در ارزیابی حقوق دولتی است؛ به طوری که یک سیستم عمومی بر مبنای سود برای بیشتر مواد معدنی فلزی و غیرفلزی و یک سیستم حقوق دولتی بر مبنای فروش برای اورانیوم، پتاس و زغالسنگ اعمال می شود.
-
وضع مالیات در ایالات متحده بسیار پیچیده است و اغلب به نوع زمینی که مواد معدنی در آن قرار دارد (فدرال، ایالتی، بومی آمریکا یا خصوصی) و نوع مواد معدنی وابسته است. از آنجاییکه املاک مواد معدنی در برخی موارد می تواند از املاک سطحی منفک شود، تعیین دسته مناسب همیشه سرراست نیست. دولت فدرال برای بیشتر مواد معدنی واقع شده در زمین های فدرال مالیات وضع نمی کند. ایالت ها اغلب بر مواد معدنی قرار گرفته در زمین های تحت مالکیت ایالت، حقوق دولتی اعمال می کنند. معمولاً رویکردهای برمبنای ارزش یا واحد وجود دارند؛ با این وجود، سیستم های مبتنی بر سود نیز مورد استفاده قرار می گیرد. نوادا یک نرخ پلکانی را بر اساس درآمد خالص اعمال می کند. میشیگان یک نرخ یکسان برای زغالسنگ و سنگ آهک دارد اما نرخ پلکانی برای مواد معدنی فلزی اعمال می کند.
